行政法观察 | 从最高院判例看起诉期限的突破

由于维护行政行为的稳定性和政府依赖力，行政诉讼对起诉期限作了严格的规定，包括即使被告未提起起诉期限答辩意见的，人民法院也应当依法审查。依照行政诉讼法司法解释的规定，即使在未告知诉权的情形下，当事人也应当自知道行政行为内容之日起一年内提起行政诉讼。同时，行政诉讼法也规定最长起诉期限为行政行为做出之日起五年，涉及不动产的最长起诉期限则为二十年。那么，是否所有知道具体行政行为内容的，都应当严格遵守一年起诉期限呢?

从最高人民法院的相关判例分析，我们认为，在特殊情形下，即使当事人知道了行政行为内容，也可以突破起诉期限的一般规定提起行政诉讼。

案例

（2018）最高法行申2489号

（2018）最高法行申2496号

最高人民法院指出：“重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制”。

依照上述最高人民法院观点，确认无效的行政诉讼似不受所有起诉期限限制。但我们同时还注意到最高人民法院另一个判例。

案例

（2016）最高法行申2233号

本案中，最高人民法院认为：“但根据一般诉讼原理，请求确认行政行为无效，仍须于适当期间内提起，如果时过境迁又重提旧事，则难以维持法律秩序的安定，并不无滥用诉权之嫌疑”。

因此，结合上述案例及《中华人民共和国行政诉讼法》关于最长起诉期限的规定，我们认为，确认无效的行政诉讼起诉期限，在不受一年起诉期限限制的情形下，应当遵照“适当期间”即最长起诉期限的规定，避免行政法律关系长期处于不确定或者效力不明的状态，当事人也应及时提起诉讼，尽早解决社会纠纷。

不履行法定职责之诉分为依职权履行和依申请履行。这里我们不履行法定职责之诉仅指行政机关依职权应当履行的诉讼。当然，在此类案件中，对于行政机关依职权应当履行的义务，当事人同时也提出申请的，也应当归于依职权履行之诉范围。

案例

（2016）最高法行申4305号

本案中，最高人民法院认为，对于行政机关依职权履行法定职责的起诉期限，诉讼法和相关司法解释均未作出规定。对此，最高人民法院认为：“只要行政机关依职权应当履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭”，同时，这种义务也不应因当事人提出申请而转为依申请履行范围。据此，最高人民法院在本案中指出：“此种情形并不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限”（注：此处是指2014年修订的行政诉讼法）。

依照本案最高人民法院的观点，对于不履行法定职责之诉的案件，由于行政机关作为法定履职机关，其履行义务系法律所赋予。除行政机关明确拒绝履行外，只要其存在消极的不作为情形，受其影响的利害关系人，随时有权依法提起行政诉讼，以维护自身的合法权益。

同时，我们还认为，因消极的不作为不存在行政行为作出之日，故这种起诉也当然不存在最长起诉期限的限制。

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